体教融合; 目标; 青少年体育; 健康促进; 后备人才培养

1986年7月，全国优秀运动队文化教育工作会议召开，提出由体育工作队逐步向小学、中学、大学“一条龙”的学校化模式转型，旨在促进优秀运动队文化教育向正规化、制度化和学校化转变，其也是加强体育和教育结合的必要之举，且应作为我国体育和教育领域的一种特殊模式（冯建中，2005）。此后，教育部门以在普通中小学和高等院校创办高水平运动队为切入点，实施了一系列“教体结合”的改革举措，其目的是以“教体结合”机制促进青少年体质健康和承担教育领域的国际和国内体育赛事任务，构筑具有中国特色的学校体育发展体系。体育部门以强化运动员文化学习和完善各级各类体育运动学校（以下简称“体校”）文化教育体系、丰富多元化办学模式来实施“体教结合”改革举措，且逐步完善我国青少年体育后备人才培养体系，以此夯实我国竞技体育的发展基础。尽管历经近三十余年“体教结合”或“教体结合”的改革，但是体育在教育体系中地位仍然薄弱，学校体育课程以外的课外体育活动规模、效应和质量仍无法破解以体育为手段促进青少年健康的瓶颈；文化学习也仍然是我国青少年体育后备人才培养过程中的短板，体校学训矛盾等问题依然突出。

青少年处于生长发育的关键期、独立生活的弱势期、行为模仿的敏感期和社会认知的渐变期，因易受多因素影响导致其面临多重健康危机。2020年2月22日，世界卫生组织（World Health Organization， WHO）、联合国儿童基金会（United Nations International Children’s Emergency Fund，UNICEF）和《柳叶刀》委员会联合发表“全世界孩子的未来”（A future for the world’s children）的声明，提出“尽管最近几十年青少年生存、营养和教育等取得巨大改善，但因气候变化、生态恶化、人口迁移等因素，青少年健康仍面临一个不确定的未来”。改革开放以来，我国实施了一系列提升健康教育素养和体育促进健康的协同治理举措，使青少年健康状况得到较大改善，但仅依靠改善食物营养和公共卫生医疗条件仍无法实现青少年健康促进的发展目标。在全球范围内，体育促进青少年健康已成为共识：青少年阶段是体育促进其健康的关键期，应以跨域性治理形成一种主动式、低碳式、积极式、长远式和可持续促进青少年健康的体系（Key，2010）。

在青少年体育后备人才培养方面，“区县体校-市级体校-省级专业队”为主要模式的三级训练网已不适应竞技体育发展需求，尤其是体校作为培养青少年体育后备人才的载体，其面临规模萎缩、项目布局不合理、文化教育短板明显、精英化训练程度不高等困境。在青少年业余训练领域，从业人员及社会各界“重技能，轻文化”的认识依然严重，难以体现体育育人的理念，也制约了构建青少年体育后备人才多元化培养体系。从体育和教育部门共治青少年体育后备人才培养的视角分析，双方在青少年体育赛事资格及其成绩互认、青少年业余训练理念、体育教师及教练员等方面存在政策壁垒。因此，应整合体育行政部门或行业协会优质资源，在普通学校普及运动技能，充分发挥体育与德育、智育、劳育、美育之间的关联效应，通过体育锻炼促进儿童青少年德智体美劳全面提升而实现其健康发展，以成为社会主义的合格接班人和建设者。同时，以深度融合的理念，完善青少年体育后备人才的文化教育服务及拓展多元化培养渠道，使政策体系和执行方向回归青少年健康需求，补齐青少年教育体系中的体育短板，释放青少年体育体系中的教育功能。故而，青少年健康促进和体育后备人才培养应以跨领域、跨部门协同治理的方式，实现其体制和机制融合。

为贯彻落实习近平总书记关于体育强国建设的重要指示和全国教育大会精神，进一步打破壁垒、畅通渠道，构建全社会共促青少年健康发展体系，2020年4月27日召开的中央全面深化改革委员会第十三次会议，审议通过了《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》（以下简称《意见》）。从教育和体育领域的发展目标、行业资源、改革举措、运行机制等方面融合，以拓展培养阵地、合理配置资源、补齐文化短板等手段，共破青少年体育领域部门治理障碍、运行机制壁垒和政策执行阻滞等问题，以实现青少年健康促进和体育后备人才培养的体教融合双重目标。

1.1 体育消解青少年健康危机，应时而作促进青少年健康发展

WHO、UNICEF和《柳叶刀》委员会联合声明对儿童青少年的健康投资具有终身、隔代和更为经济的多重效应。其中，体育锻炼作为健康促进的重要手段，应成为国家（地区）、社会、家庭等对其健康投资的重点内容。研究发现，目前全球青少年健康方面的财政投入人均每年缺口195美元，且认为应将青少年健康投资置于《联合国可持续发展目标》（Sustainable Development Goals，SDGs）的中心地位。根据发育迟缓和贫困指标，低收入和中等收入国家（地区）已有约2.5亿名5岁以下儿童无法正常发育（Patton et al.，2016）。同时，社会发展方式变化尤其对发达国家（地区）青少年影响至深，全球平均1名青少年年均接触商业媒体广告超过3万条，如美国超过2 400万青少年2年内接触电子烟广告增加250%，垃圾食品和含糖饮料的疯狂营销使得青少年沾染不健康饮食习惯，现代化生活方式转变使得青少年生活体力活动和体育锻炼活动明显不足。数据表明，青少年肥胖人数已由1975年的0.11亿增加到2016年1.24亿，其增加11倍的现实数据使得国家（地区）、社会和个人现在和未来将付出高昂的代价（WHO，2020）。在青少年心理危机方面，从儿童医学的角度分析，除痴呆外的各种发生于成年人的精神障碍及心理问题均可发生于青少年。显然，青少年作为心理障碍的易感人群，精神、心理障碍等问题日益突出。调查显示，我国中小学生精神障碍患病率为21.6%～32.0%，突出表现为人际关系、情绪稳定性和学习适应方面的问题（北京日报，2010）。久坐不动的生活方式破坏了青少年的健康成长本性，也成为影响身体、心理等健康发展的威胁因素。

青少年健康状况与女性怀孕、母乳育婴及男性受孕等身心健康状况的代际传递等遗传因素影响较大（Almond et al.，2018），青少年是最佳干预期（the ideal time to intervene）。尽管反射行为作为人类天生的身体技能，然而其受文化、环境等影响较大，如受婴儿时期粗大运动技能向精细运动技能逐步递进发展规律的影响，其可在外界干预和内在技能变化影响下，形成由肌肉系统、知觉能力和神经系统组成的整合性动力系统（Calvin et al.，2011）。0～20岁阶段认知评估结果表明，具有系统体育锻炼、营养膳食等健康素养的青少年，在未来17～69年间致病死亡风险降低24%，可见青少年出生体质量、婴儿期增长、认知能力、肌肉力量、骨骼发育等健康发展状况都将不同程度的延续至老年阶段（Sayer et al.，1998）。敏感期也是青少年运动素质和运动技能在体育教学或运动训练过程中增长速度较快的阶段（余银 等，2019）。如从儿童青少年竞技能力发展分析（图1、图2），依据柔韧素质、速度素质、运动技能先于力量和耐力素质发展的原则，对其进行阶段性、有序性及专项不断深化性体育教学或运动训练，将终身受益。因此，全球各国（地区）实施体育、教育等跨领域健康投资，将有益于儿童青少年乃至全社会可持续健康发展。

图1 女子青少年竞技能力发展示意图

Figure 1 Schematic Diagram of Development of Female YouthCompetitive Ability

图2 男子青少年竞技能力发展示意图

Figure 2 Schematic Diagram of the Development of Male YouthCompetitive Ability

在我国，教育和体育两大领域的培养目标指向存在差异，导致体育和教育部门在青少年体育技能培训、体育赛事、学校体育活动等方面存在政策壁垒，从而双方未能合理配置资源和形成协同治理之势。《意见》旨在以学校创建青少年体育俱乐部、构建学校体育赛事体系、创办青少年体育冬夏令营、设立学校教练员岗位等融合性手段拓展学校体育工作内容，为破解体育教师编制、待遇及体育部门资源向教育领域配置等政策壁垒，提出了一系列改革举措，以期在青少年人群中释放体育健身、健心、健群的功能，使体育回归教育，成为重要组成部分（柳鸣毅 等，2020b）。同时，以培养体育技能、组织体育赛事、传承体育文化、传播体育知识等方式彰显体育的教育功能，以充分整合教育和体育领域的学校、青少年体育俱乐部等资源，形成多元化组织形态、多样化活动方式、多层级赛事体系等，发挥体育在青少年健康促进中不可替代作用。

1.2 教育补齐青少年体育后备人才培养短板，提升人才培养效率

培养青少年体育后备人才是竞技体育事业可持续发展的基础和动力。在新中国体育事业发展初期，为改变我国体育事业基础薄弱现状及满足竞技体育事业发展的实际需求，1956年国家体育运动委员会颁布了《青年业余体育学校章程（草案）》《少年业余体育学校章程（草案）》，并将此政策作为依据，正式确立体校是开展全国业余体育训练的唯一形式，即以利用青少年业余时间，进行早期专项训练来培养优秀青少年体育后备人才（柳鸣毅 等，2020a）。从学理层面分析，我国形成了以体校为主要架构的青少年体育管理体制，以及聚焦体校来配置体育赛事、教练员队伍建设、政策等资源的运行机制，使体校成为基层体育工作的主体组织机构。诚然，教育事业发展水平的不断提升与以青少年体育后备人才为核心目标的体校形成强烈反差，“无育之体育”的认知导致大众对体育功能认识产生偏差，使得体校文化教学水平与普通中小学相差甚远，青少年体育后备人才选拔难度日益加大。从运动项目角度分析，举重、体操、跳水、射击等传统优势项目后备人才队伍匮乏，导致难以从广大青少年中实施科学选材；同时，对于普及性较强的篮球、游泳、乒乓球、羽毛球等项目，青少年参与规模并未萎缩，但因缺乏精英培养和精准投入的理念，导致优质人才断档的境况。可见，仅依托体校发现、培养和输送青少年体育后备人才难以为继，再造体校功能及拓展、整合教育领域资源，才可完善青少年体育后备人才培养的组织体系和功能。在此阶段，国家教育体系以普通学校体育及其高水平运动队建设彰显中国体育教育的特色，如教育行政部门或学生社会组织构建了面向全体大中小学生的体育赛事，但并非以培养青少年体育后备人才或为国家队输送人才作为目标，中小学存在学训矛盾等问题，且高校高水平运动队仅作为高校办学的特色，且未形成合理项目布局、精英人才培养和体育专业教学的体育人才培养体系，况且教育系统的培养目标并非指向青少年体育后备人才，且青少年及其家长的参与目标也并非指向成为体育后备人才。

从体育和教育资源分析，体育和教育部门以青少年健康成长为核心理念，在构建青少年体育普及层级化、网络化、多样化、差异化基础上，整合优质体育师资、场馆设施、体育赛事、体育组织等资源，逐步提升普通中小学和大学在发现、选拔和输送青少年体育后备人才中的作用。《意见》立足于面向全体青少年树立健康第一的教育理念，通过发挥社会体育组织、体校等的资源，撬动普通中小学和大学创办青少年体育俱乐部、层级化体育赛事、多样化体育活动和高水平运动队等资源的整合力量，夯实青少年体育后备人才培养的基础。然而，长期以来，普通学校缺乏创建青少年体育俱乐部的政策依据，且学校体育教师不允许参加课外辅导，组织竞赛活动不能计算工作量等补贴。显然，仅依靠体育课很难实现使青少年掌握1～2项体育技能的目标。因此，《意见》指出，普通学校创建青少年体育俱乐部，不仅可面向全体青少年组织多样化体育活动，更为重要的是，将学校青少年体育俱乐部打造成为开展运动选材、业余训练、体育竞赛等活动的最基础组织，赋予其教育领域培养青少年体育后备人才的功能。《意见》提出破解教育领域培养青少年体育后备人才的政策瓶颈，以拓展培养渠道及补齐短板，如“一校一（多）品”模式、体育传统特色学校建设、区县体校与普通学校合作、联合创建高水平运动队、市队校办、国家队高校办等灵活高效的改革举措，着力于体育专业资源融入教育领域。

体育与教育融合不仅是“体育是教育的重要部分、教育是体育的重要功能”的理念回归，也是遵循青少年生活、学习和娱乐等组织特性和活动规律，实现青少年健康促进和体育后备人才培养的重要途径。在充分认识因政策缺位和阻滞的政策因素制约其发展的背景下，《意见》以党和国家最高级别的深化改革机构负责对其实施改革，说明这是一项具有复杂性、长期性和跨越性的重大改革工程，且面临巨大现实挑战和政策机遇。具体而言，《意见》旨在对青少年体育和教育等领域公共事务管理体制和运行机制进行改革，定会重新厘定政府、社会和市场领域的组织职能和资源分配等治理方式，以全社会共担青少年健康发展的新定位，以全阶段共促进青少年主动健康的新布局，以协同治理营造新环境，以“普及-精英”一体化体系作为新行动指引，突破传统以体育课为主的学校体育体系和以体校为主的业余训练体系，构建适宜青少年健康成长规律的进阶式学校体育体系和一体化业余训练体系，以跨域性体育治理体系支撑体教融合政策实施（图3）。

图3 体教融合目标新指向的支撑特性

Figure 3 Supporting Characteristics of the New Orientation of Sports and Education Integration Target

2.1 新定位：全社会共担青少年健康发展

长期以来，党和国家高度关注青少年健康发展，尤其重视体育在青少年健康促进中的地位和作用。新中国成立70年以来，从“发展体育运动、增强人民体质”的体质促进理念，发展到新时代“体育强、中国强，少年强、中国强”的全领域体育价值新判断，凸显新时代体育促进青少年健康发展的新定位。《意见》以融合的理念旨在突破教育领域“体育非主课”引发重视程度不够和政策执行阻滞瓶颈，破解在体育领域单一化培养青少年体育后备人才模式，及未有效整合教育资源等问题，围绕学校体育、体育赛事、高水平运动队特色建设、体校改革、社会体育组织、体育师资队伍和政策保障等核心问题，以深化组织建设、活动开展、人员整合3个领域改革，为全体青少年健康促进提供全方位保障。

《意见》为国家实施深化体教融合改革提供政策指引，为基层在学校实施体育课程改革和开展青少年课后体育系列活动，以及体校创新办学机制和社会力量参与普通学校和体育领域青少年体育工作提供了政策依据。在跨越性政府治理的主导下，为青少年营造校内外参与体育的氛围，提供普及体育运动和更高水平的精英体育发展空间，形成以“普通体育课程接触体育、课后体育活动融入体育、高水平运动队选拔人才、体育赛事平台展现能力、体校锻造精英体育人才”为基本逻辑，从政府部门、社会组织和市场机构共担体育促进健康发展和后备人才培养的成长体系。

2.2 新布局：全阶段共促青少年主动健康

推动从治末病到主动健康意识和行为的转变是“健康中国”国家战略实施的核心理念。据国家统计局统计，2018年心脑血管和代谢性疾病等慢性非传染性疾病（non-communicable chronic disease，NCD）致死率高达47.17%，以及与生活密切相关的疾病致死率总占比高达88.53%（李祥臣，2020）。在青少年发展阶段，加强体育等健康行为干预对终身主动健康具有不可替代的作用。长期以来，国家在教育、体育等领域进行了大规模投资，包括兴建和改善学校体育场馆等硬件设施，构建层级化体校体系及拓展校外体育新领地等，为开展青少年体育工作奠定了基础。然而，学生喜欢体育运动，但不喜欢体育课成为常态（毛振明，2019），体校运动员因文化学习成绩差、性格过于活跃等与体育潜质无关因素而被动入训，社会和家长对从事体育运动的认可度或行动力较低等普遍存在，青少年以体育锻炼和更高水平的运动训练为手段的主动健康意识尚未形成。实质上，好动是儿童的天性和本能，而科学有序的体育干预促进其建立运动条件反射是该阶段的使命。同时，崇尚体育明星、注重身体管理、乐于群体活动和数字体育分享驱使体育成为青少年的一种生活方式，为全体青少年搭建全阶段共促主动健康平台已成为政府的主要社会责任之一。

《意见》破解政府间青少年健康治理纵向责权划分，及缺乏规范和机构职能横向配置与交叉重叠的缺陷，超越了传统体育课程学习范式，形成以融合校内外组织、体育师资、体育赛事，以及体校“进学校”和普通学校“进体校”合作交流的资源互补机制。如体育和教育部门联合创建体育传统特色学校，旨在整合基层体育和教育领域资源，精准支撑学校创建高水平运动队、冬夏令营活动、学校体育赛事、选拔和培养体育特长生等，形成学校体育课程培育青少年体育素养，多元化体育活动吸引青少年主动展示身体潜能，层级化体育赛事搭建青少年比力斗智平台，体育特长学生体系塑造青少年主动超越精神，国家主导体育人才培养路径破解青少年主动成才的政策壁垒，“体育＋健康”等多元模式促进儿童少年主动健康的新布局。

2.3 新环境：全领域共破健康发展壁垒

随着大众教育水平和健康素养的不断提升，体育以多样化项目、多元化方式和创新化路径促进青少年健康发展和培养体育后备人才，即体育与教育、健康等领域高度融合为青少年注入健康促进的新理念；同时，青少年体育后备人才培养早已不是仅靠体育领域资源来应对的一类公共事务，青少年健康水平、文化教育、社会融合、业余训练和职业发展等都是纵横交错协同化治理命题。从政策执行的视角分析，一方面，体育行政职能缺乏地方自治空间，使得地方政府协同化程度较低且产生壁垒；另一方面，长期高度行政化管理使得体育或教育领域仅依托于国家资源，且学校体育和青少年体育后备人才培养的政策目标及执行过程的不对称更是导致资源浪费。

《意见》提出多项打破理念禁锢和部门壁垒的改革举措，营造体育、教育等领域协同治理青少年体育的新环境。一方面，破解激励政策壁垒。《意见》执行依托于体育和教育领域的从业人员，但由于体育教师和教练员地位不高、待遇低及职称评定通道受阻等问题，使体育教师结构性缺编和基层教练员严重流失。《意见》以允许体育教师和教练员参加课余训练、竞赛等活动且获取酬劳，破解体育师资合法合规获取劳动报酬的壁垒；同时，体育和教育部门以协同治理的理念，共同制定体育赛事的运动技术标准且互认成绩和奖励，执行“谁培养谁受益”的输送政策，激发广大青少年积极参与体育赛事及体育教师、教练员全力培养人才的激情。另一方面，破解资源保障壁垒。由于青少年体育领域事业机构与社会机构、市场机构群社机制尚未建立，学校体育场馆、体校资源、社区体育组织等大量资源闲置或不合理配置，《意见》提出支持学校创建青少年体育俱乐部。此项改革举措将极大促进我国体育培训服务领域规范化、标准化和层级化发展，解决其长期存在的招生难、进校难和场馆使用难等困境。从政策科学的视角，在面对青少年健康多重危机的背景下，融合共治的公共治理精神将贯穿青少年体育组织创建、科学指导、人才培育、活动开展、体育赛事和文化交流等各方面，营造青少年健康促进和体育后备人才培养的新环境。

2.4 新行动：全过程共建“普及-精英”一体化体系

根据流行病学研究证明，青少年多重健康危机受环境、教育、公共卫生、营养等多因素影响（Hanson et al.，2016）。因而其体质健康下降完全归责于学校体育工作是不客观的，但学校体育却应承担起培育身体素养并助力健康发展的责任和义务。早期专项化的培养理念违背了青少年生长发育规律和体育、教育发展规律，也与青少年家庭及其社会发展需求不相一致。《意见》围绕青少年健康促进和体育后备人才培养的目标新指向，以组织、人员、活动等跨领域融合，提出了一体化改革设计。

结合《意见》精神内涵和改革实质，遵循青少年成长发育规律，研制了青少年体育训练“普及-精英”一体化发展体系（表1），根据年龄阶段、运动认知主要特征、体育参与方式等为运动入门、启蒙训练、技能发展、一般训练、专项训练和强化训练的阶段划分。依据新时代体教融合政策目标，青少年体育训练“普及-精英”一体化发展体系符合青少年生长发育规律、教育和家庭成长规律及体育技能发展规律，以激发参与动机、协同组织治理、融合多元诉求、精准配置资源等方式，促进新的行动计划应运而生且得以实施，既满足青少年体育促进健康发展的全体量要求，又遵循个体差异、健康成长及人才培养的基本规律，以拓展规模、精准投入的理念培养青少年体育后备人才。

表1 儿童青少年体育训练“普及-精英”一体化发展体系

Table 1 Universal-lite Sports Integrated Development System for Children and Youth

从公共政策的视角分析，《意见》突破以传统一元化思维对青少年体育、教育或健康领域的管理理念，凸显出政策制定过程中秉承“大局意识、问题导向和统一体系”的原则，形成深化体教融合改革的一体化设计。从长远意义分析，《意见》执行和落实效率是社会各界所期待和关注的话题，尤其是面对长期存在“唯锦标主义”“有体无育”“体育非主科”等对体育价值观和教育评价的片面认识，深化改革且政策落实的任务极为艰巨。《意见》旨在从行政领域形成纵横交错的政策执行体系，从中央到地方以践行人本、公平、效率的原则，提高政策执行效能。

3.1 人本发展原则

为全体青少年提供卫生、教育、体育等全领域健康保障是国家经济社会发展的根本，更是夯实中华民族伟大复兴的基础工程。针对全体青少年树立健康第一的教育理念是深化体教融合改革的政策背景，《意见》推动青少年体育的管理体制和运行机制改革，以形成整体力量，发挥体育在青少年健康促进中不可替代的作用。从政策执行的视角分析，体教融合不是狭隘意义上体育和教育部门融合，而是围绕目标新指向的全领域、全阶段、全方位的融合，应体现以一体化设计体系满足青少年多元化体育需求的人本发展原则。

一方面，从主体的角度分析，《意见》执行应以培养青少年身体素养为根本点。身体素养是基于教育视角将青少年身体活动与积极生活方式融合，以情感、身体、认知和行为相互关联的4个要素建立其概念（Whitehead， 2010）。《意见》执行和落实的根本点是激发青少年获得参与体育乐趣和自信的动机，以各类身体运动技能逐步使其认识影响其本体运动和基本要素及其身心控制能力，从而建立为生活而参与身体活动的健康理念和行为，即培养其身体素养。因而，青少年体育或教育从业人员、家长等应充分认识青少年体育健康干预必要性和迫切性，掌握科学的体育促进青少年健康的方法和手段（任海，2018），从理念上改变以金牌为目标的体育认知和以考试为导向的教育认知。

另一方面，从客体的角度分析，《意见》执行应以服务于青少年健康促进为中心。实现深化体教融合改革目标新指向，要以优化全体青少年健康促进为路径，发挥体育在其中的重要作用且拓宽青少年体育后备人才选拔和培养渠道。围绕青少年生活的家庭和社区、教育场所和娱乐场所注入体育、教育和健康等元素，需依托政策执行机构大力创新政府治理方式，以激发社会和市场参与体育的方式来扩大青少年体育工作的主体规模、服务内容和服务方式，尽可能为不同区域的青少年提供体育促进健康服务，从体育运动自然属性、青少年成长规律、多元化组织支撑、体育教育融合等方面服务于青少年体育事业。同时，尤其针对运动入门、启蒙和技能发展阶段的青少年群体，要遵循其生活、教育、体育等基本规律，保障其文化学习、运动训练、心理品质、思想品德和社会融入共同促进。针对青少年体育后备人才更应将健全人格、道德教育、文化学习、运动训练和健康发展等理念融入青少年体育后备人才培养之中，弘扬“勇于战胜自我、超越自我”的精神品质，为中国体育事业培养全面发展的青少年体育后备人才。

3.2 公平发展原则

基于城乡发展规模和效益及青少年家庭背景、身体条件等各方面存在的差异，面对我国庞大的青少年群体，以公平发展原则执行《意见》是深化体教融合改革普惠价值的体现，以期达到我国青少年体育政策的优越性和地方基层或不同领域执行的对称性。因此，青少年健康促进和体育后备人才培养要突破部门、行业、领域的思想，形成体育和教育等领域各组织层级以相互协同、合作治理的方式，参与青少年体育工作之中，以及破解少部分人群资源垄断或社会、学校资源的不优化配置的瓶颈等问题，使分享运动的理念贯穿政策执行之中。